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本書是賀雪峰教授繼《新鄉(xiāng)土中國》《最后一公里村莊》《治村》后的又一部田野性質(zhì)的學術力作。針對中國當前快速的城市化進程，作者圍繞現(xiàn)代農(nóng)民工還愿否返鄉(xiāng)、能否返鄉(xiāng)以及如何返鄉(xiāng)這一緊迫的社會課題展開了全方位的歷史判斷與制度性思考，作為對進城與返鄉(xiāng)這一歷史命題的延伸，全書還對中國當前社會的土地制度、城市化路徑、貧富差距等社會熱點問題進行了立體而深入的田野觀察與學術解讀，并另辟蹊徑提供了諸多獨到的解決方案與路徑。

賀雪峰，1968年生，湖北荊門人。著名社會學及鄉(xiāng)村治理問題專家，中國長江學者，現(xiàn)任武漢大學社會學系主任，武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任，博士生導師，華中科技大學特聘教授。主要從事鄉(xiāng)村治理研究和鄉(xiāng)村建設實踐，出版《新鄉(xiāng)土中國》《最后一公里鄉(xiāng)村》《治村》等多部學術著作。

代 序?

回不去的鄉(xiāng)村？ / 1

一 進城還是返鄉(xiāng)

務工、務農(nóng)與創(chuàng)業(yè) / 3

返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的邏輯 / 11

農(nóng)民家庭勞動力如何配置 / 15

進城還是留守 / 23

農(nóng)民為什么愿意回村居住 / 35

熟人社會的養(yǎng)老 / 40

互助養(yǎng)老值得重視 / 45

從新冠疫情認識農(nóng)民退路的重要性 / 50

二 農(nóng)村區(qū)域差異?

代際責任與自由戀愛 / 57

性別失衡與代際關系 / 63

老年人儲蓄的區(qū)域差異 / 75

北方農(nóng)村兄弟關系更容易緊張 / 81

農(nóng)村老年人癱瘓了還能活很多年 / 86

負擔不重的家庭 / 90

半市場中心地帶 / 99

晉西北農(nóng)村性質(zhì) / 104

村莊秩序的條件 / 109

云貴川與魯豫皖 / 114

文化核心區(qū)與邊緣區(qū) / 126

三 農(nóng)業(yè)用地制度

中國的糧食安全有沒有問題？ / 133

武漢郊區(qū)的土地拋荒 / 137

北京郊區(qū)的蔬菜種植 / 144

煙臺市黨支部領辦合作社 / 155

農(nóng)地三權分置問題 / 162

皖河農(nóng)場的經(jīng)營體制及其優(yōu)勢 / 176

保護耕地也要考慮代價 / 192

四 建設用地制度

沿海土地利用的先行劣勢 / 197

壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟要警惕負債 / 202

宅基地改革的核心是“居有其屋”?/ 206

征地拆遷與農(nóng)民的地權意識 / 218

五 “三農(nóng)”政策對話?

“三農(nóng)”問題的根本是農(nóng)民問題 / 233

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的辯證法 / 237

城鄉(xiāng)收入差距為什么會拉大？ / 256

城市發(fā)展戰(zhàn)略的若干想法 / 264

城鄉(xiāng)融合發(fā)展彰顯中國制度優(yōu)勢 / 274

從開發(fā)扶貧到精準扶貧——中國農(nóng)民的脫貧之路 / 280

農(nóng)民如何城市化 / 291

國土空間規(guī)劃的幾個問題 / 297

鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中的四類村莊 / 304

未來15年鄉(xiāng)村建設重點在于保底 / 310

“合村并居”何必拆農(nóng)民房子 / 314

“合村并居”可能造成系統(tǒng)性風險 / 320

后 記?/ 323

代 序：回不去的鄉(xiāng)村？

一

“農(nóng)民工回不回得去農(nóng)村”是一個前沿問題，對這個問題的回答關系到中國“三農(nóng)”政策的制定和中國現(xiàn)代化道路的選擇。當前對這個問題的解答顯然不能讓人滿意，這里的簡單討論算是拋磚引玉。

一般認為，當前農(nóng)民工有兩代。第一代農(nóng)民工往往在村莊長大，有務農(nóng)經(jīng)歷，父母和子女皆留在農(nóng)村。第一代農(nóng)民工進城務工是為了更好的農(nóng)村生活：他們本人進城務工，將土地

留給父母耕種，既獲得農(nóng)業(yè)收入，又獲得務工收入，經(jīng)濟收入因此不斷提高。目前，第一代進城農(nóng)民工年齡都已漸長，他們或已返鄉(xiāng)，或正在返鄉(xiāng)的路上，或已不得不考慮返鄉(xiāng)。農(nóng)民工返鄉(xiāng)是一個過程。隨著年齡的增長，在城市獲得體面就業(yè)機會越來越難，而從事起“臟苦累險”的體力活來也越來越力不從心；于是他們開始返鄉(xiāng)，接替因年齡太大而再難種地的父母，耕種土地；然而返鄉(xiāng)不久，他們就會因為種地來錢太慢、收入太少，而再次進城務工。年齡越大，進城務工越難，返鄉(xiāng)務農(nóng)的時間就越長……經(jīng)過四五年的往返，他們終于回到農(nóng)村定居種地。一般來說，隨著年齡的增長，農(nóng)民工越來越偏向在家鄉(xiāng)附近務工，并用更長的時間務農(nóng)，一直到完全返鄉(xiāng)。

當前，全國農(nóng)村仍在經(jīng)歷一個已持續(xù)20年的建房高潮。建房首先是因為有了收入的節(jié)余（主要得益于農(nóng)民進城務工所獲得的收入），其次是由于村莊熟人社會中的攀比，再次，這也是他們對返鄉(xiāng)的預期。

由此，我們可以認為第一代農(nóng)民工是愿意回去農(nóng)村的。

問題是第二代農(nóng)民工還愿不愿意回去農(nóng)村。第二代農(nóng)民工是指1980年代以后出生的農(nóng)民工，他們往往沒有務農(nóng)經(jīng)歷，初中畢業(yè)即直接進城務工。這一部分沒有務農(nóng)經(jīng)歷甚至缺少村莊生活經(jīng)驗的年輕人，既不會務農(nóng)，也不喜歡務農(nóng)；他們對農(nóng)村沒有感情，反而對城市充滿熱烈的向往。正因如此，當問到第二代農(nóng)民工是否愿回到農(nóng)村時，他們中的絕大多數(shù)都會回答不愿意，甚至有人說死也要死在城市。

也因此，學界和政策部門一般傾向認為，第二代農(nóng)民工由于從來沒有過務農(nóng)經(jīng)歷，回到農(nóng)村不會農(nóng)活，況且本身也不愿意回到農(nóng)村務農(nóng)，因此是回不去的。既然第二代農(nóng)民工回不

去，那么將來在農(nóng)村誰來種田就成了問題。未雨綢繆，現(xiàn)在的農(nóng)村政策甚至城市化政策就應當做到“四化同步”，即與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和信息化發(fā)展同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。簡單地說，政策安排應該以第二代農(nóng)民工回不去農(nóng)村為預設。

問第二代農(nóng)民工是否愿意回農(nóng)村務農(nóng)，這對于當前只有20至30歲的年輕人來說，的確是有點不合時宜：他們還年輕，正處在青春爛漫的年齡，還要努力，要學一門技術，要在機會更多的城市尋找發(fā)財致富的機會——還要做夢。中國當前的發(fā)展階段也可以為很多進城農(nóng)民工提供實現(xiàn)夢想的機會，若他們憑借自己的努力，又能抓住良好的機遇，就有機會獲得足夠的就業(yè)與收入條件，進而真正地在城市體面安居。

第二代農(nóng)民工是在改革開放的繁榮中成長起來的。他們在電視中看到的都是城市中產(chǎn)階級的光榮與夢想，因此期待自己進城后也能夠?qū)崿F(xiàn)這種中產(chǎn)階級的生活。但在中國當前的經(jīng)濟發(fā)展階段，城市只能提供相對有限的高收入就業(yè)崗位，國家也不可能為所有的進城農(nóng)民工提供在城市體面生活的保障（社會保障的覆蓋面越廣，其保障水平必然越低）；只是因為他們年輕，可以有較高的務工收入，才可以支撐自己在城市的生存；但他們?nèi)砸獙⑺泄べY收入貼現(xiàn)使用，因而不愿意繳納“五險一金”——農(nóng)民工每月三五千元的工資，“五險一金”就要繳去三分之一甚至一半，幾乎沒有農(nóng)民工愿意繳；而不繳或繳不起“五險一金”，就意味著他們無法為未來積蓄。

第二代農(nóng)民工現(xiàn)在正年輕，還可以拼搏奮斗，尋找機會實現(xiàn)夢想，因此當然不愿意返鄉(xiāng)務農(nóng)。誰說他們就一定沒有機會呢？他們還在奮斗、還要奮斗呢！到了中老年，若仍然沒有獲得在城市體面安居的就業(yè)與收入條件，他們就不得不在進城與返鄉(xiāng)之間做出選擇，這時候再問他們是否愿意返鄉(xiāng)，答案一定會完全不同。

當前農(nóng)民工進城，即使是為了讓子女受到良好教育，而將子女帶入城市，拖家?guī)Э诘卦诔鞘邪擦思?，他們也一定將父母留在了農(nóng)村。因為家中還有承包地，父母種地有收入，農(nóng)村生活費又低，父母不僅不需要進城務工子女贍養(yǎng)，還往往將農(nóng)產(chǎn)品無償支持進城子女。

現(xiàn)在的問題是，當初年富力強進城務工經(jīng)商的農(nóng)民工，隨著時間推移，已步入中老年；他們的子女也已經(jīng)成長起來，成為新一代農(nóng)民工，并且結(jié)婚生子。這樣的農(nóng)民家庭就有了三代人一起待在城市。農(nóng)民工年齡越大，在城市就業(yè)的機會就越少，一家三代人即使有住房，居住條件也可能不太理想。年輕子女的務工收入有限，還要養(yǎng)活他們的子女；而已經(jīng)年老的父母既無就業(yè)機會，自然無收入來源，也就成為了家庭中的累贅與負擔，拮據(jù)的家庭經(jīng)濟導致了緊張的家庭關系。在這樣局促的空間里，在這樣緊張的家庭關系中，所有壓力都轉(zhuǎn)向父母——那些已經(jīng)年老，并仍然留在城市以期全家團聚的農(nóng)民工，他們的日子十分煎熬。

處在這樣的語境下再來看，若這些年老的、在城市失去就業(yè)機會的進城農(nóng)民工還有回農(nóng)村去的機會，他們還會不會選擇返回農(nóng)村？

當前中國社會比較安定，社會結(jié)構(gòu)具有較大彈性，農(nóng)民工對現(xiàn)狀仍然滿意。其中原因是，中國農(nóng)村已經(jīng)普遍形成“以代際分工為基礎的半工半耕”勞動力再生產(chǎn)模式，這種結(jié)構(gòu)占到 全國農(nóng)民家庭的大約70%。在一個農(nóng)民家庭中，中老年父母務農(nóng)，獲得務農(nóng)收入；年輕子女務工，獲得務工收入。農(nóng)村自給自足經(jīng)濟成分比較高，生活成本低，雖然農(nóng)民家庭收入不是太高，日子卻不難過；若全家進城，農(nóng)民就會失去務農(nóng)收入，且城市生活成本很高，即使在城市買了房子，他們連每月的物業(yè)費也繳不起，城市生活的日子就會很煎熬。因此，有人認為只要給農(nóng)民工房子，他們就可以在城市體面安居，這種認識顯然是片面的。

當前中國經(jīng)濟發(fā)展的階段，決定了大多數(shù)進城農(nóng)民工無法在城市獲得體面安居所必需的就業(yè)機會與收入。隨著中國經(jīng)濟的持續(xù)增長，會出現(xiàn)越來越多可以讓農(nóng)民工在城市體面安居的就業(yè)機會，從而可以讓越來越多農(nóng)民工在城市體面安居下來。但在未來很長一段時間，還會有數(shù)量龐大的進城定居失敗的農(nóng)民，這部分農(nóng)民有返鄉(xiāng)的要求，他們要回到農(nóng)村去。但是，他們還回得去嗎？

二

農(nóng)民工能否回得去農(nóng)村取決于兩個因素：一是農(nóng)民工退養(yǎng)能否與農(nóng)耕結(jié)合起來，二是農(nóng)村是否具備農(nóng)民進行生產(chǎn)、生活的基本條件。先來看第一個因素。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有一個重要特點：它既是社會過程，又是自然過程。自然過程是指，春播只能秋收，一年中真正農(nóng)忙的時間只有兩三個月，其余時間都是在等待和進行田間管理。作為自 然過程，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無法人為加快，也很難進行勞動投入與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的考評，因此它天然適合家庭經(jīng)營。在當前農(nóng)業(yè)機械化越來越普及，農(nóng)業(yè)重體力勞動環(huán)節(jié)越來越少的情況下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)越來越成為技術性和管理性的勞動投入。中老年農(nóng)民種田，是“人均一畝三分，戶均不過十畝”的小規(guī)模經(jīng)營，體力勞動不重，田間管理負責，且有的是時間等待春播秋收。這種就業(yè)不充分的軟性勞動投入與農(nóng)業(yè)相對較低的收入構(gòu)成平衡。中老年人種田，因為精耕細作，一定是畝產(chǎn)最高的。假設一對夫婦種10畝田，不計勞動投入，一年可以有1萬元純收入，再加上庭院經(jīng)濟和副業(yè)收入1萬元，每年農(nóng)村收入就有2萬元，而農(nóng)村生活自給自足，住自家住房不出房租，支出很少。這等收入雖然不能致富，卻可以解決溫飽，物質(zhì)消費水平不差，日子很好過。

當前中國三分之二的耕地用于種糧，種糧食的收益比較低，風險也比較小，不需要與市場對接（國家保護價收購糧食），技術也比較簡單成熟，這使中國三分之二的耕地可以與數(shù)以億計中老年農(nóng)民的退養(yǎng)狀態(tài)結(jié)合起來，讓這數(shù)以億計的中老年農(nóng)民可以從種糧中獲得收入、就業(yè)、價值與意義。正是通過種糧，基于土地之上的村莊治理關系得以建立。至于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的經(jīng)營性部分，尤其是希望發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的部分，可以讓更有資本、更有技術、更愿冒險及更想賺錢的“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”去經(jīng)營。所以要將生產(chǎn)糧食的三分之二的耕地留給退養(yǎng)狀態(tài)的中老年農(nóng)民，包括進城失敗的農(nóng)民工。

有人認為，因為第二代農(nóng)民工從來沒有種過田，所以他們即使在城里待得不舒服而想返鄉(xiāng)，也種不了田。實際上，農(nóng)民工返鄉(xiāng)是一個過程。前面已述，農(nóng)民工到了一定年齡，在城市就業(yè)越來越難，就會開始返鄉(xiāng)；而家鄉(xiāng)的父母不僅擁有進行業(yè)生產(chǎn)的場所、工具、土地，還有現(xiàn)成的技術，這些農(nóng)業(yè)技術并不是什么難以掌握的高科技，而是經(jīng)過手把手教授很快就可以學習到的。經(jīng)過幾年的城鄉(xiāng)往返，即使從來沒有種過田的人也可以很快熟練掌握種田技術。

一旦農(nóng)民工回鄉(xiāng)種田，體力勞動不重，田間管理輕松，每年有三個月農(nóng)忙，大部分時間農(nóng)閑，他們就可以在農(nóng)村建立基于土地的，略勝于城市的生活。他們有力可以使，有熟人社會中的關系可以開展，有家有業(yè)，有事情做。春播到秋收，是收獲的期待，是人生的希望。他們有了就業(yè)，就有了意義感，就有了存在的價值。

當然，中老年農(nóng)民種田必須要具備進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本條件。尤其是單家獨戶“不好辦、辦不好和辦起來不合算”的共同生產(chǎn)事務不僅需要村社集體協(xié)力，還需要健全良好的社會化服務。通過調(diào)整農(nóng)民土地以讓農(nóng)地集中連片，村社集體能否解決單家獨戶不好辦的共同生產(chǎn)事務，以及國家能否通過自上而下的財政轉(zhuǎn)移支付解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的基本公共品，就成為 “老人農(nóng)業(yè)”能否有效率的關鍵，也就成為農(nóng)民工回不回得來農(nóng)村的關鍵。

舉一個例子。據(jù)湖北省孝感市經(jīng)管局調(diào)查，孝感一個村，因為農(nóng)民不種田，村干部推動土地流轉(zhuǎn)，幾年時間，推動了300戶的800多畝耕地流轉(zhuǎn)給了大戶耕種。后來，市新農(nóng)村建設工作組從上級爭取到部分資源改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，做到了所有農(nóng)田能排能灌和機耕機收。結(jié)果，村莊里的老年人紛紛要回了承包地，他們的理由有三條：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件好了，不需要重體力，年齡大也搞得了；二是種田有成就感；三是可以鍛煉身體。農(nóng)民要回承包地的三條樸素意見極其重要：過去不種田，不是不愿種，也不是無人種，而是無法種。只要有了進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本條件，農(nóng)民都是愿意種地的。

三

如果小農(nóng)可以解決生產(chǎn)、生活中的共同事務，國家能為農(nóng)民提供進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需基本條件，則不僅有人種田，而且進城失敗的農(nóng)民工也可以體面地返回農(nóng)村，將退養(yǎng)與種糧有機結(jié)合起來。武漢郊區(qū)房地產(chǎn)商的廣告詞是“城市農(nóng)夫有點田”，即為每棟別墅預留兩分農(nóng)地，以吸引城市人來郊區(qū)買房。農(nóng)民進城，由于年齡大了，無法在城市體面安居，他們返回農(nóng)村， 在自己宅基地上住自家建的房子，種自家承包地，雖然收入不高，生活水平卻不低；最重要的是，有了就業(yè)，就有了體面和尊嚴感，就可以理直氣壯地活著，就可以在進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時展開村莊的生活，進行村莊的治理。城市的燈紅酒綠已經(jīng)厭倦，家鄉(xiāng)的村莊是落葉歸根的地方，更是人生的歸宿。

當前中國普遍存在“以代際分工為基礎的半工半耕結(jié)構(gòu)”，一個家庭中的老年父母在家務農(nóng)。中國目前還有兩億多農(nóng)業(yè)勞動力，平均年齡是47歲。雖然現(xiàn)在農(nóng)業(yè)勞動力正在老去，但進城務工的農(nóng)民也年齡漸老，其中相當部分人會返鄉(xiāng)務農(nóng)，從而使農(nóng)業(yè)勞動力的數(shù)量長期保持在兩億左右的高位。中國總共有20億畝耕地，按兩億農(nóng)業(yè)勞動力來計算，勞均僅10畝耕地。這10畝耕地不足以讓農(nóng)民致富，卻可以解決農(nóng)民的就業(yè)、收入、溫飽問題。只要中國經(jīng)濟沒有發(fā)展到可以為大多數(shù)進城務工的農(nóng)民提供在城市體面安居的就業(yè)與收入機會的程度，就會有大量進城失敗的農(nóng)民工需要退回農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)，就不會沒有人種田。

中老年人小規(guī)模種田雖然不能致富，卻可以維持溫飽與底線生存，保持基本的體面生活。同時，小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，精耕細作，糧食畝產(chǎn)一定很高，這樣就可以解決誰來養(yǎng)活中國的問題。因此，當前的農(nóng)業(yè)政策應基于仍然有大量小農(nóng)要依托耕地種糧、且有能力種糧的前提來制定；農(nóng)業(yè)政策則以這些小規(guī)模地種自家承包地的農(nóng)戶為主要目標，為他們提供服務，而不是如目前“三農(nóng)”政策的重點是扶持所謂“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”，推動土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。

自上而下的財政支農(nóng)資金一定要解決小農(nóng)戶無法種地的問題，其中關鍵又是解決小農(nóng)戶進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的問題。

四

若要保證進城失敗的農(nóng)民可以返回得了農(nóng)村，國家在當前城市化政策中就應當充分注意發(fā)揮當前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對農(nóng)民的保護作用，即農(nóng)民可以自由進城，資本不能自由下鄉(xiāng)。農(nóng)民

的住房、宅基地和土地承包經(jīng)營權不允許失去，不能夠自由交易。農(nóng)民的宅基地使用權、土地承包經(jīng)營權是他們的基本保障和社會保險。要知道，在城市資本嚴重過剩的情況下，允許交易的結(jié)果，是農(nóng)民很快就會失去自己將來可能還要退回家鄉(xiāng)的基本條件。

如果農(nóng)民工進城失敗可以退回農(nóng)村，即農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間可以自由進退，就可以防止形成嚴重對立的城市內(nèi)的二元結(jié)構(gòu)，就可以讓農(nóng)村繼續(xù)充當中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池，就可以繼續(xù)保持中國社會結(jié)構(gòu)的彈性。當然也就可以讓進城失敗的農(nóng)民仍然可以保持基本的有尊嚴的生活。

2015年1月3日

1.這是一部特別有鄉(xiāng)土情懷和人道關懷的學術隨筆，作者關心中國當代進城務工的農(nóng)民在年紀漸長后的去向和退路，結(jié)合各地調(diào)研的情況，探討了不同地區(qū)的農(nóng)村勞動力和農(nóng)民家庭在面對“進城還是返鄉(xiāng)”的抉擇時，其就業(yè)和養(yǎng)老的前景及可能性。所涉觀點均建立在作者多年來的田野經(jīng)驗之上，其觀察與思考更多地是基于對“三農(nóng)”問題的扎實調(diào)查，而非某種理論的邏輯推導。

2.作者旗幟鮮明地反對鄉(xiāng)村振興政策的浪漫化和激進化，這在當下的中國尤為振聾發(fā)聵。中國的城市化、現(xiàn)代化運動給中國社會帶來了史無前例的沖擊和變化，在這種背景之下，農(nóng)村充當著穩(wěn)定器和蓄水池的作用，它為留守農(nóng)村的農(nóng)民、進城失敗的農(nóng)民等人群，提供了最后的退路和最基本的保障，亦使得中國能夠從容應對金融危機、經(jīng)濟衰退周期，避免落入中等收入陷阱。因此，研究農(nóng)民進城、土地制度變革和鄉(xiāng)村振興，制定相當?shù)恼叽胧?，必須將農(nóng)民返鄉(xiāng)的后路納入考量，不能激進地把他們的土地和住宅收走。即使是同樣的問題，在沿海、中部和西部地區(qū)，也會出現(xiàn)完全不同的境況，千萬不能一刀切。

“合村并居”何必拆農(nóng)民房子

一

2020年5月6日山東省自然資源廳政務動態(tài)欄目發(fā)布“省自然資源廳召開《山東省村莊布局專項規(guī)劃》等項目和技術規(guī)程專家研討會”，消息稱，國土空間規(guī)劃處將“編制全省村莊布局專項規(guī)劃，指導各地完成縣域村莊布局，制定全省合村并居規(guī)劃指引，穩(wěn)妥推進合村并居”，引發(fā)廣泛關注。據(jù)齊魯網(wǎng)、公眾號“網(wǎng)上問政”和公眾號“東岳客”2020年5月8日進一步的延伸報道，“合村并居”，又叫作“合村并點”。山東之所以要“合村并居”，原因是“山東是人口大省、農(nóng)業(yè)大省，有農(nóng)村常駐人口4900多萬，行政村6.9萬個，村莊密度0.43個/平方公里，平均每個村700多人”，“山東省農(nóng)村人口多，村莊規(guī)模小、密度大”，早在2001年山東省政府就出臺關于規(guī)范“小城鎮(zhèn)建設”的47號文件，對“合村并點”進行了說明?！?008年開始實施合村并點試點的德州市認為，長期以來存在的村莊數(shù)量多、規(guī)模小，帶來的‘三高兩難’是制約農(nóng)村發(fā)展的瓶頸”。“三高”，“一是村級組織運轉(zhuǎn)成本高，基層負擔重。按每村平均5000元計算，僅全市財政承擔的村級工資費用就近4000萬元。二是‘空心村’比例高，土地浪費嚴重。全市農(nóng)村人均居民點用地達257平方米，高出國家標準107平方米，‘空心村’比例達80%。有的村莊房屋空置率高達50%。三是基礎設施建設成本高，公共服務水平低。醫(yī)院、學校、超市等基礎設施，因村莊過于分散而低水平重復建設，國家的扶持資金分散到各村，就像撒胡椒面，收效甚微”。“兩難”，“一是村級管理水平低，帶領群眾增收致富難。二是民主管理難。大家族在村中的人口比例多，家庭宗派治村的痼疾難以割除”。

因為“合村并居”是牽涉到農(nóng)民基本生產(chǎn)、生活的大事，所以山東省自然資源廳召開一次專家研討會，就引發(fā)了廣泛關注?！昂洗宀⒕印痹谏綎|是有特殊含義的。2014年我到山東德州調(diào)研，當時德州規(guī)劃將該市8000個自然村全部拆掉，建1000個左右的大型社區(qū)。拆除8000個自然村，牽涉到德州全體農(nóng)民的利益。拆農(nóng)民房子要錢，建社區(qū)要錢，大拆大建，初步算下來也要超過千億資金投入。德州是一個財政貧市，不可能拿得出這么多錢，市領導的想法是通過“增減掛鉤”將拆農(nóng)民房子退出的宅基地形成城市建設用地指標，再將指標賣到青島，換回資金搞建設。問題是青島并不缺建設用地指標，德州即使騰出建設用地指標也賣不出去。因此，德州只能靠貸款建社區(qū)，向農(nóng)民收取建設成本，以及降低建設質(zhì)量標準。結(jié)果就是，以前農(nóng)民在自己房子住得好好的，現(xiàn)在非得被強拆搬進社區(qū)，還要自己出錢。搬進社區(qū)房子的質(zhì)量差、面積小，社區(qū)也沒有可以存放農(nóng)具的空間，距離承包地太遠，之前種植蔬菜的庭院也沒有了?？傊r(nóng)民搬到社區(qū)后生活質(zhì)量下降了，生產(chǎn)、生活更加不方便了，還將原來計劃到城市買房的積蓄用于購買社區(qū)質(zhì)量很差的住房。結(jié)果政府花了很多錢，農(nóng)民不滿意，規(guī)劃無法持續(xù)。德州在拆除大概10%的村莊以后難以為繼，“合村并居”終于不了了之。

二

為什么山東省像著了魔一樣非得花費巨額財力去推行“合村并居”，拆農(nóng)民房子建社區(qū)呢？前引德州市所說的“三高兩難”，成為支撐山東拆農(nóng)民房子的理由。問題是，“三高兩難”實在是小學算術題，不足為據(jù)，經(jīng)不起算啊。若說村級組織運轉(zhuǎn)成本高，相對于德州計劃花費上千億資金來“合村并居”，每年4000萬元的村級組織運轉(zhuǎn)成本何足掛齒？若說“空心村”比例高，農(nóng)民進城自然就會有“空心村”，“空心村”里仍然有無法進城的農(nóng)戶需要留村務農(nóng)，還有大量進城失敗的農(nóng)民將來需要返鄉(xiāng)，村莊對農(nóng)民生活的保底顯然極為重要。有農(nóng)民進城了，將房子空在那里，他們需要時再回來住，為何非得將農(nóng)民進城后留下的空房子立即拆掉？有人說農(nóng)民空房子不住人，浪費了土地。但是，中國并沒有糧食緊張到非得拆掉農(nóng)民房子將宅基地復墾種糧食的地步，反過來當前仍然存在普遍的耕地季節(jié)性拋荒。一面耕地大量拋荒，一面卻將拆農(nóng)民房子、復墾農(nóng)民宅基地種糧食當作頭等大事來抓，豈不荒唐？何況農(nóng)民的空房子是作為退路來保留的。面對2020年新冠疫情，幸虧農(nóng)民在農(nóng)村有房子，他們可以返鄉(xiāng)安全度過疫情。若說基礎設施建設成本高，絕大多數(shù)農(nóng)戶都已經(jīng)自發(fā)到城市買房了，農(nóng)民城市化是必然趨勢，指望靠“合村并居”來為農(nóng)民提供良好基礎設施，恰恰是花了大錢沒辦成事。

“兩難”就更不成立了。帶領群眾增收致富難？第一，群眾增收致富的機會在城市，怎么可能指望村干部帶領農(nóng)民群眾致富？第二，“合村并居”大折騰就能突然冒出帶領群眾致富 的村干部？說民主管理難，將小村合并成為大村就可以解決家庭宗派治村的痼疾了嗎？大村有大村的管理難處，小村有小村的管理優(yōu)勢。從來沒有證據(jù)可以證明民主管理難易與村莊規(guī)模大小有關系。

三

相對全國來講，山東省行政村規(guī)模普遍偏小，那么，山東“合村并居”也并非就一定不好（當然，我以為“合村并居”沒必要）。但合村就合村，何必花那么多資金去拆農(nóng)民房子，建所謂的“新型社區(qū)”。山東在村莊之上普遍有管理區(qū)，山東的行政村與全國絕大多數(shù)省市的自然村（即村民小組）比較類似，管理區(qū)與全國絕大多數(shù)省市行政村比較類似。在我看來，

山東“合村并居”最簡單的辦法是將現(xiàn)在的行政村改成自然村基礎上的村民小組，將管理區(qū)改成行政村。改變體制，不拆農(nóng)民房子，更不拆掉自然村。一個管理區(qū)下面有若干個自然村，

有若干分散的居民點，有什么不好？這方面，山東煙臺在管理區(qū)一級搞黨建示范區(qū)，沒有大拆大建，幾乎不花財政成本，就完全解決了德州所謂“三高兩難”的問題。群眾滿意，又沒有財政壓力，這才是實事求是的做法。

四

實際上，最奇怪的事情是，牽頭山東“合村并居”的居然是山東省自然資源廳，也就是過去的山東省國土資源廳。本來行政建制應當歸組織和民政部門管，是地方政府的職責，自然 資源廳只管理土地，何以會管到“合村并居”一事上來？自然資源廳管到村級組織行政成本太高、村干部帶領農(nóng)民致富難的問題上來，手也未免伸得太長了一點？

之所以山東省自然資源廳手會伸這么長，與自然資源部曾發(fā)布的“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”政策有關。為了節(jié)約土地資源，原國土資源部出臺政策，允許地方政府在減少農(nóng)村建設用地的同時增加城市建設用地指標。農(nóng)村建設用地主要是農(nóng)民宅基地，減少農(nóng)村建設用地就要拆農(nóng)民房子，將農(nóng)民宅基地復墾為耕地。地方政府為了獲得城市建設用地指標，動起歪腦筋，通過“合村并居”來拆農(nóng)民房子。拆了農(nóng)民房子農(nóng)民住哪里？就住到廉價低質(zhì)量建設的所謂社區(qū)，農(nóng)民生活生產(chǎn)因此變得很不便利。

在經(jīng)濟條件比較好、財政能力比較強的地區(qū)，地方政府拆農(nóng)民房子會給予農(nóng)民比較多的補償，因此農(nóng)民對于搬進社區(qū)還比較滿意，比如四川成都和山東青島，實行“增減掛鉤”，農(nóng)民還是受益了的。而對于山東德州這樣的財政窮市，地方政府沒有財政能力，拆了農(nóng)民房子卻不能讓農(nóng)民獲得滿意的安置，搞得怨聲四起。在全國絕大部分地區(qū)，“合村并居”造成極其嚴重的農(nóng)民利益受損和干群關系對立。

德州市自身財力不行，因而希望將拆農(nóng)民房子所減少的 農(nóng)村建設用地變成可以交易的城市建設用地指標，問題是，農(nóng)村宅基地太多，山東德州拆除8000個自然村減少農(nóng)村建設用地掛鉤形成的城市建設用地指標遠遠超過市場需求。德州市剛開始時是希望將指標賣給山東比較富一點的青島，問題是青島也有“增減掛鉤”，不缺指標。德州的指標賣不出去。原本指望靠拆農(nóng)民房再賣指標獲得土地財政收入，用這個收入償還建設社區(qū)的貸款，現(xiàn)在指標賣不出去，建設社區(qū)的巨額貸款無法償還，地方政府因此形成了巨額地方債務。

山東“合村并居”這樣的折騰不能再搞了。