導 論
一 研究背景與問題意識
作為一個以農(nóng)耕文明為底色和歷史的大國，任何人都無法質(zhì)疑農(nóng)村建設的重要性。新世紀，中國的農(nóng)村建設迎來前所未有的契機。2002年稅費改革以后，黨和國家對“三農(nóng)”問題空前重視，對工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系也作出了新的重要判斷。2003年中央召開農(nóng)村工作會議，胡錦濤總書記發(fā)表重要講話，提出全面建設小康社會最艱巨最繁重的任務在農(nóng)村，因此要把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。溫家寶總理也指出：“全面小康大目標提出非常重要，但難點重點都在農(nóng)村?！?004年，在黨的十六屆四中全會上，胡錦濤總書記在進行國際經(jīng)驗比較的基礎上指出：“綜觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達到相當程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向?！被谶@種對“三農(nóng)”問題的空前重視以及對工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系的重要判斷，2003年之后，國家陸續(xù)出臺了一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，開啟了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的全新時代。在諸多名目的強農(nóng)惠農(nóng)政策中，2005年底出臺的新農(nóng)村建設可能是最為重要的一個。在一些學者看來，新農(nóng)村建設不僅是國家送給農(nóng)民的一份“大禮包”，更加包含了國家在全球化和風險積聚時代企圖通過做實農(nóng)村以獲得可靠回旋空間的戰(zhàn)略智慧。
賀雪峰認為：“中央提出社會主義新農(nóng)村建設戰(zhàn)略，具有重大的理論意義和現(xiàn)實意義，有可能為中國現(xiàn)代化提供一條嶄新的道路，至少可以為中國現(xiàn)代化提供一個穩(wěn)固的農(nóng)村基礎?！睖罔F軍認為，社會主義新農(nóng)村建設具有兩個大方面的戰(zhàn)略意義，一是促進國民經(jīng)濟轉(zhuǎn)向健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展，二是構(gòu)建社會主義和諧社會，緩解“鄉(xiāng)村可治理性”危機。有人估計，“從2006年新農(nóng)村建設增加投資以來到2012年，總的增加的農(nóng)村各種投資6萬億”。這種大手筆的投資可謂舉世罕有，空前絕后。
由于中國農(nóng)村的巨大體量，農(nóng)村建設具有史詩般的級別。中國的新農(nóng)村建設意義非凡，記錄、整理和理解這一正在不斷發(fā)生的進程也就成為知識界一項不可回避的任務。如何記錄、整理和理解中國的新農(nóng)村建設經(jīng)驗，研究者似乎必須克服兩方面的困境： 一方面，在描述上如何實現(xiàn)從宏觀到微觀、從一般到具體的跨越；另一方面，在分析上如何實現(xiàn)在綜合性內(nèi)涵中獲得理論上的聚焦和提煉。對于第一個困境，本書采用一般的“以小見大”的方法，即通過解讀和透視一個地方性的經(jīng)驗來獲得對整體的具體化理解。對于第二個困境，筆者采用了政策執(zhí)行的觀察視角，即把新農(nóng)村建設理解為一種政策的層層落實和執(zhí)行過程。非常幸運的是，筆者所在團隊有幸結(jié)識了X區(qū)的地方官員朋友，可以近距離、歷時性地觀察該區(qū)域新農(nóng)村建設的執(zhí)行過程。
二 關于政策執(zhí)行的相關研究
一旦將惠農(nóng)政策的落實和執(zhí)行情況上升為一種政策執(zhí)行問題，那么回顧國內(nèi)外有關政策執(zhí)行的研究文獻就顯然是必要的。但是由于政策執(zhí)行的文獻浩如煙海，有關中國政策執(zhí)行的文獻更是分散難以集中，所以這里的文獻回顧只能算作一種服務研究目的的粗淺嘗試。
國外的政策執(zhí)行研究
公共政策可以理解為“政府所作為和不作為的所有內(nèi)容”。從完整的政策鏈條來看，政策過程可以區(qū)分為問題識別、議程設置、政策制定、政策合法化、政策執(zhí)行以及政策評估。對公共政策而言，政策執(zhí)行是一種政策目標的具體化和實現(xiàn)過程，具有極其重要的意義。但是長期以來，政策執(zhí)行是政策形成與政策結(jié)果之間被忽視的“黑匣子”，政策執(zhí)行研究一直到二十世紀七十年代才集中地受到學者的關注，政策執(zhí)行也因為長期被忽視而被學者稱為“缺失的環(huán)節(jié)”。1973年，普雷斯曼和威爾達夫斯基合寫一本重要的著作《執(zhí)行》，將政策執(zhí)行研究提升為政策學研究的熱門領域。
自此之后，政策執(zhí)行研究吸引了大量學者的注意，相關研究文獻如雨后春筍般涌現(xiàn)。西方的政策執(zhí)行在研究取向上存在兩種比較突出的研究理路或理論范式，即自上而下法和自下而上法。自上而下法的支持者認為政策執(zhí)行主要關注的是“政策執(zhí)行官員和目標群體的行為在多大程度上體現(xiàn)在一個權(quán)威決定中的政策目標相一致”。
薩巴蒂爾提出一種比較成熟的自上而下的政策執(zhí)行模型，認為政策執(zhí)行受到問題的可控性、構(gòu)建執(zhí)行的法律框架能力和影響執(zhí)行的非法律性變量等三組因素的影響。與自上而下法相比，自下而上法的支持者認為，政策執(zhí)行過程更應該理解那些涉及微觀層面執(zhí)行過程的參與者的目標、戰(zhàn)略、活動以及相互關系。持自下而上法態(tài)度的學者普遍認為，“政策不是高層領導的決議， 而是最底層官員的行動，這些行動有時與正式頒布的政策相符，有時則背道而馳?！弊陨隙路ǖ娜秉c是過于關注法令或制度，將政策執(zhí)行過程僅僅視為一種純粹的行政過程，忽視政策執(zhí)行過程的政治內(nèi)容。對自下而上法的批評意見則認為，自下而上的政策執(zhí)行模型忽視了制度的合法性來源，以及對地方自治的過分強調(diào)，實際上地方和基層官僚只能在中央政府設置的制度框架下行動。
鑒于自上而下法過于宏觀形式化的弊端，以及自下而上法容易陷入微觀碎片化的困境，越來越多西方學者開始發(fā)掘能夠綜合兩方面因素的政策執(zhí)行理論，其中一種方向是構(gòu)建介于宏觀和微觀之間的政策執(zhí)行的中層理論，另一種方向試圖將政策類型與政策執(zhí)行聯(lián)系起來研究，從而達到調(diào)和自上而下法和自下而上法之間的理論張力的目的。在中層理論建構(gòu)方向上的努力產(chǎn)生了一系列研究成果，包括政策執(zhí)行的組織模型、政策網(wǎng)絡理論、倡議聯(lián)盟理論、政府內(nèi)政策執(zhí)行的溝通模型，等等。
將政策類型和政策執(zhí)行聯(lián)系起來的研究試圖說明政策的不同類型對政策執(zhí)行產(chǎn)生的重大影響。里普利和富蘭克林在洛伊的政策分類基礎上，將公共政策區(qū)分為分配型政策、競爭性規(guī)則政策、保護性規(guī)制政策和再分配性政策，里普利和富蘭克林認為，規(guī)制政策很難維持其執(zhí)行的穩(wěn)定性和日常化，同時執(zhí)行過程中出現(xiàn)的沖突和爭論比分配政策更嚴重，再分配政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的沖突和爭論，比分配政策和競爭性規(guī)制政策更嚴重。馬特蘭德的模糊沖突模型綜合分析了自上而下法和自下而上法的偏頗之處，并根據(jù)政策特性的清晰性程度和利益的沖突性程度，將政策執(zhí)行區(qū)分為四種類型，即行政性執(zhí)行、政治性執(zhí)行、試驗性執(zhí)行和象征性執(zhí)行。由此分類，馬特蘭德得出結(jié)論，“當政策明確、沖突較低時，基于公共行政實踐的傳統(tǒng)的自上而下模型提供了對這種政策執(zhí)行過程的精確描述”，“當政策模糊、沖突程度較低時，自下而上模型則提供了對這種執(zhí)行過程的清晰描述”，而“當存在一項具有實質(zhì)性沖突的模糊政策時，兩個模糊都有些相關性”。
中國的政策執(zhí)行研究
二十世紀八十年代之后，國內(nèi)外學者開始關注中國公共政策執(zhí)行的基本經(jīng)驗，相關冠以政策執(zhí)行的研究文獻大量涌現(xiàn)，遍及行政學、政治學、社會學、經(jīng)濟學等學科的學者投入了相當?shù)年P注度。從總體上看，國內(nèi)外關于中國公共政策執(zhí)行的研究集中體現(xiàn)在對三大問題的關注上，一是運用什么樣的理論框架去概括和分析中國的政策執(zhí)行經(jīng)驗，二是如何理解中國公共政策執(zhí)行的分異現(xiàn)象，三是中國公共政策執(zhí)行的執(zhí)行偏差及其原因。
第一類研究試圖提供理解中國公共政策執(zhí)行經(jīng)驗的理論分析框架。依據(jù)理論模型建構(gòu)的不同取向，有關中國公共政策執(zhí)行的理論模型又可以區(qū)分為抽象性理論模型和具體化理論模型，前者意在抓住政策執(zhí)行的“神”，后者則試圖提供更加具體的觀察視野。在抽象性理論模型中，政治動員模型和博弈模型最為著名。許多學者都不約而同地注意到傳統(tǒng)的理性官僚制模型似乎很難準確地描述中國的政策執(zhí)行經(jīng)驗。鑒于改革之前三十年中國政治密布、政治運動的非常態(tài)實踐，有學者認為政治動員模型相比官僚制模型更加適應于對中國政策執(zhí)行經(jīng)驗的理解。政治動員模型的特質(zhì)是政策執(zhí)行過程并不是按照循規(guī)蹈矩的官僚行政來完成，而是通過大量的動員政治來實現(xiàn)政策目標，比如意識形態(tài)宣傳和對群眾的大規(guī)模發(fā)動。
現(xiàn)實經(jīng)驗還表明，政治動員模型不僅適用于描述前三十年的中國政策執(zhí)行經(jīng)驗，而且在一定程度上也適合于現(xiàn)階段的中國。比如許多學者注意到，中國雖然告別了政治運動時代，但仍然使用“運動式”的執(zhí)行手段來推動政府意圖的落實，這種“運動式”的執(zhí)行體現(xiàn)了轉(zhuǎn)型期政府常態(tài)執(zhí)行能力相對不足的現(xiàn)狀。
政策執(zhí)行的博弈模型試圖抓住政策執(zhí)行過程中不同主體之間的利益博弈的本質(zhì)。改革之后，中國政府層級之間、橫向機構(gòu)之間發(fā)生分化，地方政府和部門機構(gòu)成為利益主體，造成中央政府在一些政策的執(zhí)行中失去對地方政府和部門的牢固控制，轉(zhuǎn)而只能在與地方政府和相關部門的博弈中推動政策的執(zhí)行，政策執(zhí)行的不確定性顯著增加。比如有學者指出，在中國公共政策執(zhí)行過程中，地方政府之間形成了縱向的上級政府與下級政府之間的利益博弈關系和橫向的各同級政府之間的利益博弈關系。縱向地方政府之間的利益博弈主要指向財權(quán)和政治利益的交換，橫向政府之間的利益博弈主要是為了吸引實現(xiàn)經(jīng)濟增長所需的生產(chǎn)要素。
與抽象性模型相對，也有學者試圖開發(fā)理解中國公共政策執(zhí)行經(jīng)驗的具體模型。賀東航與孔繁斌認為，為了防止政策執(zhí)行限于“碎片化”困境，中國公共政策執(zhí)行過程體現(xiàn)為中國特色制度的高位推動，通過層級性治理和多屬性治理，采用協(xié)調(diào)、信任、合作、整合、資源交換和信息交流等相關手段來解決公共政策在央地之間、部門之間的貫徹與落實的問題。龔洪波則將政策執(zhí)行分解為“執(zhí)行結(jié)構(gòu)政策執(zhí)行執(zhí)行結(jié)果”三個層次，認為政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)作為自變量、政策執(zhí)行過程作為中間變量、政策執(zhí)行結(jié)果作為因變量，三者的結(jié)合是理解中國公共政策執(zhí)行的有效理論框架。
第二類研究關注的是中國公共政策執(zhí)行中的分異現(xiàn)象。有關政策執(zhí)行的分異現(xiàn)象的研究主要關注的是政策執(zhí)行的差異性及其形成邏輯，在這里，政策執(zhí)行的分異并不等于政策執(zhí)行的失敗或扭曲，而是關注不同政策在執(zhí)行中的差異性命運，以及同一類政策在不同地區(qū)的差異性執(zhí)行。對于不同政策在執(zhí)行中的差異性命運，最為著名的研究由歐博文和李連江完成。歐博文和李連江通過對中國農(nóng)村公共政策的觀察，發(fā)現(xiàn)了一種地方干部選擇性執(zhí)行政策的現(xiàn)象。由于群眾運動的平息、下管一級的干部任命制和強調(diào)指標化管理的干部責任制的推廣，地方干部越來越唯上級意志是從，政策的實施也越來越依賴于指標的設計和貫徹執(zhí)行。頂頭上司權(quán)威的加強和指標化管理的普及造成了地方干部在執(zhí)行指標易于衡量但不受村民歡迎的政策更加賣力，而抵制那些受村民歡迎卻不容易被轉(zhuǎn)化為約束性指標的政策。
對于這個問題的理解還有另外一種思路，這種思路也將不同政策遭遇的不同際遇放在中國政府的層級關系中去理解，但解釋的關鍵點并不在于制度變遷，而是在于政策性質(zhì)的差異性。比如魏姝就借用了洛伊的政策分類框架來解釋中國的政策執(zhí)行偏差問題，得出的結(jié)論包括： 分配政策的執(zhí)行偏差往往是由政策本身的因素造成的；構(gòu)成性政策執(zhí)行的關鍵在于不同執(zhí)行機構(gòu)之間的溝通和協(xié)調(diào)；規(guī)制政策執(zhí)行難度大，影響其有效執(zhí)行的關鍵因素，一是規(guī)制對象的特點，二是能否有效控制規(guī)制者與被規(guī)制者之間建立在權(quán)錢交易基礎上的合謀；再分配政策執(zhí)行過程中地方政府、生產(chǎn)商和公眾等利害相關者會圍繞其所蘊含的巨大利益空間展開復雜的利益博弈。
竺乾威、殷華方等人則運用馬特蘭德的模糊沖突模型來解釋中國的政策執(zhí)行偏差，他們不約而同地認為，在不同的政府間關系和政策特性條件下，地方政府將會采取完全不同的政策執(zhí)行策略行為。對于同一政策為什么會在不同地區(qū)產(chǎn)生差異性的執(zhí)行效果，一種較有說服力的解釋是，中央政府在推進缺乏成熟經(jīng)驗的政策執(zhí)行時，為地方預留了相當大的地方自主試驗權(quán)，地方可以按照地方的實際情況因地制宜地開展“政策試驗”。這種解釋將政策執(zhí)行的分析放在一直分權(quán)框架下理解，政策執(zhí)行的分異是得到中央政府的授權(quán)和鼓勵的結(jié)果。但是，放在一種相對集權(quán)化的政策執(zhí)行過程中，實際的政策執(zhí)行模式仍然會呈現(xiàn)較大的分異性。比如，格貝爾對安徽省農(nóng)村稅費改革政策執(zhí)行過程的研究就注意到相當明顯的地區(qū)執(zhí)行的不平衡性。格貝爾給出的解釋邏輯是： 在中國的中央地方體制下，存在一種競爭的層級結(jié)構(gòu)（competition under hierarchy），地方政府在政策執(zhí)行過程中會分化為積極執(zhí)行者和抵制執(zhí)行者，而面對地方政府的抵制，中央政府又會采取新的政策工具予以應對，所以政策執(zhí)行過程伴隨著地方回應策略的分化以及中央政府的再調(diào)整，由此形成政策在不同地區(qū)的不平衡執(zhí)行。
第三類研究關注的是中國公共政策執(zhí)行中的執(zhí)行偏差問題。與政策執(zhí)行的分異現(xiàn)象有別，有關政策執(zhí)行的偏差問題的研究主要關注政策意圖的扭曲、變異和失敗，以及對此的原因解釋。實際上，有關中國公共政策執(zhí)行的大部分文獻可以歸入此類。對于政策執(zhí)行偏差的研究，來自“自上而下”視角的研究多將問題的焦點集中在中國的制度結(jié)構(gòu)之上。比如美國學者李侃如對中國環(huán)境政策執(zhí)行的研究，就將環(huán)境政策難以得到執(zhí)行歸咎為中國制度的職權(quán)劃分和激勵結(jié)構(gòu)問題。中國政府的職權(quán)已被職能、地域和級別搞得零零散散，權(quán)威的碎片化構(gòu)成了政策執(zhí)行的制度障礙。而在激勵結(jié)構(gòu)上，中國的制度結(jié)構(gòu)規(guī)定了各地傾向于保護地方利益，而把其他地方當作競爭對手。但問題是，多數(shù)環(huán)境問題超過了地方邊界，需要不同地域政府合作方能有效解決。
國內(nèi)政府研究的一些學者也往往從制度結(jié)構(gòu)上分析政策執(zhí)行的失敗。比如丁煌認為政策執(zhí)行阻滯是由制度缺陷所致，包括縱向的政府間權(quán)力劃分缺乏規(guī)范、橫向的機構(gòu)間職能配置交叉重疊、政策執(zhí)行行為的監(jiān)督制度不健全，以及現(xiàn)行的干部管理制度的不足。錢再見和金太軍認為政治社會化機制乏力、成本收益預期失衡和責任追究制度缺損是中國政策執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象的制度根源。陳雪瓊、劉建平從組織學角度透視了政策執(zhí)行的組織傳播困境，認為中國行政體制結(jié)構(gòu)的“科層制扭曲”特征是惠農(nóng)政策組織傳播困境的重要原因，等級化、人格化和非理性的科層結(jié)構(gòu)阻礙了惠農(nóng)政策信息傳達到農(nóng)村，惠農(nóng)政策處于傳播失靈、策略性執(zhí)行以及監(jiān)督缺位狀態(tài)，政策實際執(zhí)行效果遠遠低于政策預期與規(guī)劃。
來自“自下而上”視角的研究則更加關注政策執(zhí)行過程中的組織行為和社會情境的影響。比如，周雪光建立了“共謀”概念來解釋中國的政策執(zhí)行偏差問題。所謂在執(zhí)行來自上級部門，特別是中央政府的各種指令政策時，基層上下級政府常常共謀策劃、暗渡陳倉，采取“上有政策、下有對策”的各種手段，來應對這些政策要求以及隨之而來的各種檢查，導致了實際執(zhí)行過程偏離政策初衷的結(jié)果。周雪光認為，共謀行為不能簡單地歸咎于政府官員或執(zhí)行人員的素質(zhì)或能力，其穩(wěn)定存在和重復再生是政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的產(chǎn)物。
與周雪光的觀點相似，許多對相關具體政策執(zhí)行的實證研究也表明政策執(zhí)行的失敗根源于制度設計和執(zhí)行中的不可行性。比如，董強和李小云以計劃生育政策執(zhí)行情況討論了農(nóng)村政策執(zhí)行中的上級對下級缺乏事實上的約束能力的監(jiān)督軟化問題。他們認為中國現(xiàn)行的壓力型體制導致了政策目標分解到基層政府無法完成的地步，這是導致政策監(jiān)督軟化現(xiàn)象的制度根源。
同樣是對于計劃生育政策執(zhí)行的實證研究，艾云從組織社會學角度解讀了上對下的監(jiān)督失敗問題，政策執(zhí)行中的監(jiān)督失敗在于非正式組織行為的普遍存在，其根源則是政策實施的組織結(jié)構(gòu)、組織設計的不合理，尤其是監(jiān)督制度、激勵制度與組織目標、政治環(huán)境方面的不兼容和內(nèi)在矛盾。
另外一些研究從委托代理關系上解釋政策執(zhí)行的偏差和失敗。譚秋成認為中國制度體系所規(guī)定的多層委托代理關系是導致農(nóng)村政策在執(zhí)行中變異走樣的制度根源。比如有研究者對農(nóng)村扶貧項目的經(jīng)驗研究就說明，作為代理人的地方精英很容易被實際利益所俘獲，從而使得財政扶貧資金偏離原來的政策目標。還有一些研究注意到，在許多地方，農(nóng)村低保政策很難覆蓋到真正的目標群體，而是被地方干部當作一種治理資源予以使用。
還有一種對政策執(zhí)行偏差的解釋思路關注于社會關系網(wǎng)絡對政策執(zhí)行的影響。比如有研究者指出，“政策執(zhí)行悖論”應當關注政府無法控制的社會因素。在正式組織和社會關系網(wǎng)絡的雙重制度規(guī)約下，政策執(zhí)行者在縱向和橫向模式的交叉點上執(zhí)行政策，前者是一種垂直的、以等級權(quán)威作為基礎的行動邏輯，后者則是以人緣情感為準則的行動邏輯。如果正式組織與社會關系網(wǎng)絡無法有效契合，尤其當正式組織深陷于人緣化社會關系時，政策執(zhí)行走樣將在所難免。
文獻評析與研究思路
由于國內(nèi)外政策執(zhí)行的相關研究文獻已經(jīng)可以用汗牛充棟來形容，上述文獻的回顧難免會存在掛一漏萬的危險。但上述所及的文獻仍然對本書的研究提供了不少啟示。
第一，對新農(nóng)村建設政策執(zhí)行過程的研究應該在“自上而下”和“自下而上”兩種視角之間尋求平衡。在研究新農(nóng)村建設政策執(zhí)行過程中，不僅要描述和分析新農(nóng)村建設的宏觀制度背景，高層級政府的政策意向，同時要關注地方情境和地方官員的行為邏輯，以及作為政策執(zhí)行的目標對象的村莊和農(nóng)民對自上而下輸入的政策的自下而上的回應。
第二，政策分類對于政策執(zhí)行研究的重要性。正如馬特蘭德所指出的，政策執(zhí)行的“自上而下”模型和“自下而上”模型之間的分歧在很大程度上可以通過政策分類加以化解。所以在本書對新農(nóng)村建設政策執(zhí)行過程的分析必須立足于對新農(nóng)村建設政策類型和政策性質(zhì)的充分甑別。
第三，對新農(nóng)村建設政策執(zhí)行過程的研究應當結(jié)合中國式集權(quán)體制及其運作特征來分析，特別是要關注政策執(zhí)行過程中不同層級政府之間的互動。
第四，對新農(nóng)村建設政策執(zhí)行過程的研究應當注意政策執(zhí)行中的分異和偏差現(xiàn)象，并分析這些政府行為的生成邏輯與體制根源。
第五，目前學術界就某個農(nóng)村政策執(zhí)行案例為對象的深入研究還比較少見，本書對新農(nóng)村建設政策執(zhí)行過程的研究具有一定的理論與實踐意義。
三 政策執(zhí)行的層級響應模型
對政策執(zhí)行過程的研究離不開一定的分析框架，因為一定的分析框架提供了研究者分析事物的視角和思路，以及處理經(jīng)驗材料的方式和手法。從理論建構(gòu)角度來說，建立對新農(nóng)村建設政策執(zhí)行過程的分析框架應當滿足三個方面的要求： 一是結(jié)合新農(nóng)村建設的政策性質(zhì)來完成。因為新農(nóng)村建設的政策性質(zhì)直接決定了分析框架的適用性。二是結(jié)合可借鑒理論模型來完成。這就要求在對分析模型建構(gòu)的時候，充分搜尋已有合適相關的理論模型，力求做到“站在已有研究的肩膀上”。三是結(jié)合中國體制和中國社會的特質(zhì)來完成。分析框架的建立應當納入中國式集權(quán)體制和中國農(nóng)村的鄉(xiāng)土社會的視野，因為新農(nóng)村建設政策執(zhí)行過程幾乎同時運行于這兩種并行場域。
政策性質(zhì)與可借鑒理論模型
新農(nóng)村建設的政策性質(zhì)可以從多個角度予以透視。第一，從政策執(zhí)行的目標對象上來說，新農(nóng)村建設雖然屬于一種選擇性惠農(nóng)政策，即新農(nóng)村建設并不是普惠的，而是一種特惠的惠農(nóng)政策。第二，從政策執(zhí)行的資源獲取上來說，新農(nóng)村建設作為一種特惠的惠農(nóng)政策，政策執(zhí)行的目標對象并不是單一的資源接受方，同時也是主要的資源投入主體。第三，從政策的層級利益結(jié)構(gòu)上來說，新農(nóng)村建設政策執(zhí)行過程涉及多層級政府的共同參與，新農(nóng)村建設并不會像某些規(guī)制性政策那樣在政府之間制造明顯的利益沖突結(jié)構(gòu)，但是也不會為地方政府和官員提供高強度的利益激勵。第四，從政策的模糊性角度來說，新農(nóng)村建設在政策目標和政策執(zhí)行手段上都具有模糊性特征。新農(nóng)村建設政策執(zhí)行過程明顯具有“干中學”的特點，中央政府和地方政府都缺乏現(xiàn)成的操作指南，只能依靠地方政府因地制宜地通過政策執(zhí)行試驗不斷獲取和積累。所以總結(jié)來說，新農(nóng)村建設在政策性質(zhì)上可以理解為： 一方面，新農(nóng)村建設是一種特惠性且需要社會資源投入的惠農(nóng)政策；另一方面，這種惠農(nóng)政策并不會明顯地遭致地方政府和官員的抵制或歡迎，且政策執(zhí)行過程具有明顯的試驗性特征。
馬特蘭德提出的模糊沖突模型對于理解中國的新農(nóng)村建設的政策執(zhí)行過程具有重要的啟示意義。依據(jù)政策的模糊性（目標、手段）和沖突性（上下級之間）兩個維度，馬特蘭德將政策執(zhí)行過程分為四種類別：行政性執(zhí)行；政治性執(zhí)行；試驗性執(zhí)行；象征性執(zhí)行。見圖a。
行政性執(zhí)行的目標是給定的，用以解決現(xiàn)有問題的技術是已知的，信息從上到下流動。執(zhí)行以垂直的方式得到指令，每一基本環(huán)節(jié)都接受來自上一層的指示，因而具備了一些理性決策過程所具有的先決條件，如果在執(zhí)行中能夠得到充分的資源，那么想要的結(jié)果事實上是可以保證的。這是一種比較典型的馬克斯•韋伯的官僚制式的執(zhí)行范式，下級忠誠地執(zhí)行其被委托的責任。政治性執(zhí)行的特點在于政策參與者有明確的目標，但由于這些明確界定的目標互不相容，因而引發(fā)沖突。同樣，沖突性的競爭可以通過政策手段發(fā)生。政治執(zhí)行的主要原理是執(zhí)行結(jié)果是由權(quán)力決定的。就這類政策而言，順從不是自發(fā)的。試驗性執(zhí)行的結(jié)果在很大程度上取決于哪些參與者是積極的并牽涉最深。指導這一執(zhí)行的主要原理是情境狀況支配著執(zhí)行過程，結(jié)果主要取決于地方微觀執(zhí)行環(huán)境中的資源與參與者。象征性執(zhí)行由于高度的模糊性導致結(jié)果因地而異，其主要原理就是地方層面的聯(lián)盟力量決定了結(jié)果。象征性執(zhí)行與政治性執(zhí)行的區(qū)別在于地方微觀層面而不是中央宏觀層面的聯(lián)盟力量決定了執(zhí)行結(jié)果。最終，馬特蘭德得出結(jié)論，當政策明確、沖突程度較低時，自上而下模型可以為政策執(zhí)行過程提供精確描述，而當政策模糊、沖突程度較低時，自下而上模型則對執(zhí)行過程提供了更加精確的描述。
按照馬特蘭德的政策執(zhí)行理論，新農(nóng)村建設的執(zhí)行模式比較符合試驗性執(zhí)行模式。因為新農(nóng)村建設的政策性質(zhì)具有模糊性和低沖突性兩大特點。政策性質(zhì)相對模糊，一方面，新農(nóng)村建設的政策目標過于“包羅萬象”，側(cè)重點難以把握，另一方面，新農(nóng)村建設的模糊性體現(xiàn)為實現(xiàn)政策目標的手段的模糊性，新農(nóng)村建設是一種需要高度考慮地方差異，必須因地制宜，這決定了高層級政府無法也不應該過于明確地設定具體目標，以避免綁縛地方政府的手腳。政策性質(zhì)的低沖突性可以這么來認識： 高層級政府將新農(nóng)村建設當作一種政治任務要求地方政府去因地制宜地執(zhí)行，這時起關鍵作用的是地方政府的積極性。地方政府有沒有積極性，關鍵是要看新農(nóng)村建設與地方政府之間的激勵關系，到底是一種沖突性的激勵結(jié)構(gòu)，還是一種相容性的激勵結(jié)構(gòu)。當前中國地方政府的發(fā)展主義導向相對明顯，新農(nóng)村建設作為一種自上而下推動且需要地方政府提供財力支持的政策過程，并不能構(gòu)成對地方官員的強激勵，但是另一方面，新農(nóng)村建設也不構(gòu)成對地方政府和官員的高沖突結(jié)構(gòu)，新農(nóng)村建設的推動并不妨礙地方政府核心目標的實現(xiàn)，取得新農(nóng)村建設的成就還會使地方官員受到上級政府的肯定，以及人民群眾的擁護。所以可以說，新農(nóng)村建設雖然不能像經(jīng)濟發(fā)展一樣激勵地方政府和官員的投入，但也不會受到地方政府和官員的過分抵制，新農(nóng)村建設最終執(zhí)行的情況取決于地方的實際情況和地方官員的主觀偏好，將會呈現(xiàn)較大的地方差異性。
政策執(zhí)行的層級響應模型
馬特蘭德的模糊沖突模型能夠較好地解釋新農(nóng)村建設中最為可能得到一種“試驗性執(zhí)行”的待遇，地方政府在新農(nóng)村建設中掌握了高度自主性，這無疑在理論上提供了比較深刻的洞見。但是，“試驗性執(zhí)行”只能在中觀層面鎖定新農(nóng)村建設的認識框架，更為微觀的認識則需要對“試驗性執(zhí)行”進行更為深度的開發(fā)，以弄清具有高度自主性的地方政府在地方場域內(nèi)是如何處理新農(nóng)村建設的，這種“試驗性執(zhí)行”是如何得以展開的。就此而論，筆者認為新農(nóng)村建設的過程可以通過政策執(zhí)行的層級響應模型予以觀察，見圖b。
政策執(zhí)行的層級響應模型，認為政策執(zhí)行的本質(zhì)是在特定的執(zhí)行環(huán)境下，上級單位相對下級單位的執(zhí)行力建構(gòu)，以及下級單位相對上級單位政策意圖的策略性響應過程。在這里，一級單位是指一個治理層級，上下級單位也是一個相對概念，中央政府作為上級單位，省級政府是下級單位，省級政府作為上級單位，市級政府是下級單位，市級政府作為上級單位，縣級政府即為下級單位，縣級政府作為上級單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府即為下級單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為上級單位，村級組織即為下級單位。由于新農(nóng)村建設采取了以縣為主的實施模式，在縣一級將形成具體化、操作化的政策版本，所以分析的重點主要體現(xiàn)在縣、鄉(xiāng)、村三個層次，集中討論縣鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村之間的互動過程。
上級單位相對下級單位的執(zhí)行力建構(gòu)涉及四個方面內(nèi)容。一是組織管理能力。新農(nóng)村建設作為一種自上而下推動的系統(tǒng)工程必須具備得力的組織安排，組織管理能力的高低直接影響到實際的執(zhí)行結(jié)果。在官僚科層體系的結(jié)構(gòu)下，組織管理能力的建構(gòu)涉及管理體制的理順、專門機構(gòu)的設立、協(xié)調(diào)機制的建立、權(quán)力職責的配置，以及工作流程的構(gòu)造等內(nèi)容。二是資源配備能力。對于上級單位來說，沒有充足的資源將很難有效地調(diào)動下級單位的參與，上級單位不僅要出臺細致的政策文本，更為關鍵的是要配備足夠的資源。三是政策學習能力。在新農(nóng)村建設的政策執(zhí)行中，高層級單位只提供了非常模糊的意識形態(tài)性語言，并且強調(diào)建設要因地制宜。以縣為主的實施模式意味著縣一級需要形成具體化和操作化的政策版本，但是縣級單位在一開始并沒有成型的經(jīng)驗可循，只能夠“邊干邊學”地在實踐和試驗中探索經(jīng)驗，這意味著政策學習能力直接決定了新農(nóng)村建設的執(zhí)行結(jié)果。政策學習的一個重要辦法是在內(nèi)部搞“試點”，即通過建設示范單位的方式來積累政策執(zhí)行的經(jīng)驗。四是執(zhí)行動員能力。由于新農(nóng)村建設并非屬于強制性的政策執(zhí)行過程，下級單位具有很大的選擇性空間，上級單位為了有效調(diào)動下級單位的積極性就必須充分依賴于動員技術的運作。由于縣、鄉(xiāng)、村三級之間的運行于地方官場和鄉(xiāng)土社會，政策執(zhí)行的動員技術往往會涉及官場內(nèi)復雜的非正式行為的運作，與此同時，大量的鄉(xiāng)土社會規(guī)范成為有效動員的社會性資源。
下級單位相對上級單位政策意圖的策略性響應，是指下級單位作為具有利益自主性的一級主體，對上級單位政策意圖并不會刻板地、不折不扣地予以貫徹，而是會結(jié)合自身的條件和利益對上級政策意圖進行選擇性地采納和修正，最終實現(xiàn)政策執(zhí)行與下級單位的條件和利益的兼容與調(diào)和。這里的條件是指下級單位可供配合于新農(nóng)村建設的軟硬件資源，包括經(jīng)濟實力、自然人文環(huán)境，以及干部和群體的積極性等因素。這里的利益涉及下級單位作為一級利益主體對新農(nóng)村建設的利益認知。由于新農(nóng)村建設在原則上屬于非強制性政策執(zhí)行過程，在基于不同的條件和利益認知的基礎上，下級單位對上級單位的執(zhí)行力建構(gòu)將呈現(xiàn)出差別化的響應策略。在下文闡述的案例中，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間參與新農(nóng)村建設的程度存在較大的分化，這一方面是因為不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)在面對縣級政府的執(zhí)行力建構(gòu)之下，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的主觀偏好和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的差異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員采取了不同類型的響應策略；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的執(zhí)行分化來自自上而下的選擇性扶持，那些選擇對新農(nóng)村建設進行強參與的鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得了縣級政府更多的“偏愛”和關照。在新農(nóng)村建設中，那些采取強參與的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也會對其下的村一級展開類似的執(zhí)行力建構(gòu)過程，而隸屬于這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村莊（行政村和自然村）同樣面臨著如何處理新農(nóng)村建設的問題，實際上村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，對新農(nóng)村建設的參與程度存在巨大的差異。這種差異一方面也顯然與村干部的策略選擇相關，如同鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員一樣，村干部在理論上也具有強參與策略和弱參與策略這兩種選擇。但是由于那些對新農(nóng)村建設存有“抱負”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為了實現(xiàn)新農(nóng)村建設的整體推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級會展開對村一級的高強度動員，這時弱參與策略將不會成為選項，村干部只會存在主動參與和被動參與兩種情況。除了村干部的策略選擇之外，決定村莊對新農(nóng)村建設參與程度的還有兩個因素，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的選擇性扶持，一是村干部必須回應的村民壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員對新農(nóng)村建設的主觀偏好更多地來自政績預期，而缺乏晉升預期的村干部的主觀偏好主要取決于干部的事業(yè)心和權(quán)威維護的考慮。
最后來看政策執(zhí)行的層級響應模型的執(zhí)行環(huán)境。新農(nóng)村建設的政策執(zhí)行過程幾乎同時運行于中國式集權(quán)體制和中國農(nóng)村的鄉(xiāng)土社會，那么在這種情況下，對新農(nóng)村建設政策執(zhí)行過程的分析必然難以繞過這種場域的基本特點。先看中國式集權(quán)體制的基本特征。必須說明的是，中國式集權(quán)體制極其復雜多端，任何企圖勾勒其基本輪廓的嘗試都存在著以偏概全的風險。筆者在這里嘗試抽離出來的中國式集權(quán)體制的制度特征顯然意在服務于本書的分析，而不是企圖獲得一種對中國式集權(quán)體制的整體性認知。第一，集權(quán)與分權(quán)的并行與互嵌。中國式集權(quán)體制的一個面目是高度集權(quán)，這體現(xiàn)在國家權(quán)力的高度一元性，國家權(quán)威相對于社會力量的壓倒性優(yōu)勢，中央政府相對地方政府的選擇性權(quán)力集中，以及同一治理層級之中主要官員對地方權(quán)力的集中占有。另一方面，中國式集權(quán)體制又具有相當明顯的分權(quán)面目，這種分權(quán)體現(xiàn)在縱向的不同層級政府之間，橫向的部門機構(gòu)之間。所以可以說，中國式集權(quán)體制是集權(quán)和分權(quán)共同鑲嵌而成的權(quán)威系統(tǒng)。在本書對經(jīng)驗材料的整理當中將會看到，位于地方權(quán)力核心的主要官員對新農(nóng)村建設的政策走向發(fā)揮著舉足輕重的作用。第二，政府間事權(quán)劃分的不明晰。有學者已經(jīng)令人信服地總結(jié)了中國體制存在高度的“職責同構(gòu)”現(xiàn)象，即不同層級政府擁有相似的事權(quán)集合。
這種事權(quán)劃分不清的制度結(jié)構(gòu)所造成的分工和執(zhí)行困境往往需要通過不斷地出臺專門政策文件來協(xié)調(diào)，但對高層級權(quán)力而言，事權(quán)劃分的不明確實際上為它們在政策運行中依靠優(yōu)勢權(quán)威實行權(quán)力的再集中提供了制度空間。本書對X區(qū)新農(nóng)村建設經(jīng)驗的觀察即體現(xiàn)了在不同時段，不同層級政府對新農(nóng)村建設的主導權(quán)存在著相當程度的波動，而這種波動又影響了新農(nóng)村建設政策執(zhí)行的模式和實際操作。第三，地方政府行為的公司化導向。在發(fā)展主義大旗之下，中國的地方政府已經(jīng)在許多方面形同公司。
地方官員高度關注經(jīng)濟類指標的實現(xiàn)（最重要的是財政收入和GDP），而對一些無法創(chuàng)造“利潤”的社會類指標缺乏關心。新農(nóng)村建設政策出臺之時，正好迎頭趕上中西部地方政府大舉擁抱公司化導向的時代。在資源有限的情況下，雖然新農(nóng)村建設并不必然會受到地方政府的抵制，但新農(nóng)村建設政策執(zhí)行過程必然受到財力分配導向和官員個人偏好的巨大影響，新農(nóng)村建設政策執(zhí)行的廣度、深度和方向具有明顯的不確定性。第四，地方官員對社會需求的回應性遲鈍。集權(quán)體制永遠需要面對政府偏好和社會需求之間的矛盾和張力。在中國式集權(quán)體制下，中央政府是政治責任的總代表，地方政府和官員權(quán)威來自法律規(guī)定和上級任命，黨管干部和任命制、任期制、回避制使得地方官員容易產(chǎn)生“唯上不唯下”的行為導向。在實際政策執(zhí)行中，地方官員并不會選擇老百姓最歡迎的政策執(zhí)行方式來執(zhí)行，而是選擇上級權(quán)力歡迎并能體現(xiàn)自身政績的政策執(zhí)行方式。從本書后文的分析不難看到，X區(qū)新農(nóng)村建設執(zhí)行模式發(fā)生的轉(zhuǎn)變，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體操作中，政策導向已從農(nóng)民利益倒向官員的政績利益。第五，上對下的指標化管理?！拔母铩苯Y(jié)束之后，中國逐漸告別政治運動，進入常態(tài)社會。與常態(tài)社會相對應的體制特點則是正式官僚制度的普遍恢復和正規(guī)化，這其中一個明顯的體現(xiàn)即是上級政府越來越習慣于通過各種目標考核體系來實現(xiàn)對下級政府的指標化管理。
1954年，管理大師德魯克在《管理實踐》一書中首次提出了“目標管理”的概念。根據(jù)江蘇省人事廳廳長的回憶，從上世紀八十年代開始，我國各級政府部門陸續(xù)引入目標管理，并與崗位責任制相結(jié)合，形成政府目標責任制。這種指標化管理往往會在體制的橫向單位之間形成圍繞實現(xiàn)關鍵指標的錦標賽式的地方競爭。
這種指標化管理一方面對下級單位施加了績效壓力，但是如若指標設計和考核不當，則會產(chǎn)生大量的弄虛作假的行為。第六，基層政府權(quán)力的非正規(guī)運作。在中國式集權(quán)體制下，基層政府權(quán)力直接面對社會，并承擔絕大多數(shù)政策執(zhí)行功能，但基層政府權(quán)力卻表現(xiàn)出明顯的非正規(guī)性，即與理性官僚制模型所設定的政府行為方式相背離。一方面，與高層級政府相比，基層政府處于國家與社會的接合部，這種“首鼠兩端”的地位決定了基層政權(quán)權(quán)力需要經(jīng)常借用國家和社會兩種資源來執(zhí)行政策。在本書討論的經(jīng)驗案例中，縣鄉(xiāng)干部在執(zhí)行政策時需要啟用大量的社會機制，正式權(quán)力在一定程度上被非正式運用。另一方面，在地方官場上，除了縣級主要領導來自域外，幾乎所有縣鄉(xiāng)干部都來自地方，在同一區(qū)域的長期工作、生活和交流，使得縣鄉(xiāng)干部之間高度熟悉，正式組織之下分布著密集的非正式關系網(wǎng)絡，正式權(quán)力的運行夾雜著大量的“關系運作”的成分。
鄉(xiāng)土社會是新農(nóng)村建設的社會環(huán)境。鄉(xiāng)土社會一詞出自著名社會學家費孝通先生，用以描述中國農(nóng)村社區(qū)的基本特質(zhì)。對中國來說，雖然歷經(jīng)時代變遷，并且存在著明顯的區(qū)域差異，但是廣大農(nóng)村地區(qū)仍然殘留著濃厚的鄉(xiāng)土社會痕跡。由于鄉(xiāng)土社會構(gòu)成了新農(nóng)村建設政策執(zhí)行的社會環(huán)境，實際上只有從鄉(xiāng)土社會的視角出發(fā)，才能更好地理解新農(nóng)村建設的執(zhí)行實踐。從分析意義上來說，當前中國的鄉(xiāng)土社會的以下特點與新農(nóng)村建設的政策執(zhí)行過程存在著實質(zhì)性的關聯(lián)。第一，逐漸褪色的熟人社會。鄉(xiāng)土社會的實質(zhì)是一種熟人社會，即居住于同一社區(qū)的農(nóng)民之間的高度熟悉，以及由此形成的農(nóng)民之間高度互惠性的行為模式。有學者已經(jīng)注意到，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化的多力沖擊下，廣大農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)土社會已經(jīng)褪色，成為一種相互不太熟悉的半熟人社會。
僅就本書研究的區(qū)域而言，該地區(qū)的村莊顯然受到了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化的深度沖擊，但村莊仍然保留了相當程度的熟人社會特質(zhì)。從經(jīng)濟學意義上來說，熟人社會最大的功用是提供了一種重復博弈的條件，從而起到了壓制短期投機行為的作用。而從社會學意義上來說，熟人社會意味著村莊作為一種共同體的存在，村莊成員之間發(fā)生著密集的、互惠性的社會交往。第二，村莊集體主義傳統(tǒng)的衰減。費孝通言說的鄉(xiāng)土社會結(jié)合的是1949年前的經(jīng)驗，而1949年之后的一段時期，中國農(nóng)村被強制性地納入一股強大的集體主義傳統(tǒng)，并籠罩性地體現(xiàn)在村莊生產(chǎn)、生活的方方面面。集體主義傳統(tǒng)雖然壓制著村民的自由，但是卻可以節(jié)約村莊集體行動的交易成本。
農(nóng)村改革之后，集體主義傳統(tǒng)在不斷衰減，村民在獲得行動自由的同時，也不得不面對村莊集體行動交易成本被大幅抬高的困境。如果將新農(nóng)村建設的政策執(zhí)行過程理解為一種國家力量撬動的村莊集體行動過程，那么村莊的集體主義傳統(tǒng)的衰減意味著村莊內(nèi)生的組織動員系統(tǒng)的失效和乏力。在本書的案例中可看到，如若不是國家的動員和輔助性的組織作用，即便存在巨大的受益，農(nóng)民也不容易自發(fā)聯(lián)合起來實施新農(nóng)村建設。第三，正式制度與非正式制度的并立運行。在當前中國農(nóng)村，正式制度已經(jīng)大規(guī)模下鄉(xiāng)，并且已經(jīng)在一些領域確定了牢固的基礎。但與此同時，在正式制度之外，鄉(xiāng)土社會的非正式制度仍然在固守著村莊秩序。
按照諾斯的觀點，非正式制度是與正式制度相對應的、同樣對人們的行為起到約束作用的一系列規(guī)則，它們并非經(jīng)過人們有意識的設計，而是在人們長期的社會交往自發(fā)形成，并被人們無意識接受的行為規(guī)范，主要包括意識形態(tài)、價值觀念、道德觀念及風俗習慣等。相比正式制度，這些非正式制度對村民行為的規(guī)約往往更加徹底有效。從筆者對X區(qū)域的經(jīng)驗調(diào)查來看，新農(nóng)村建設政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體會適時交替地使用正式制度或非正式制度，并且對非正式制度運用是否得當顯得極為關鍵。
